Bouwen, bouwen, bouwen. Het is inmiddels een bekend credo. Toch komen de ambitieuze bouwplannen van de overheid nauwelijks van tafel. Stikstof, bezwaarprocedures en een tekort aan vakmensen gooien structureel roet in het eten.
Het is drie jaar geleden dat Hugo de Jonge, toen nog kersverse minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, de ambitie uitsprak om tot 2030 meer dan honderdduizend nieuwe woningen per jaar te bouwen. Inmiddels kunnen we wel stellen dat die ambitie een brug te ver was. Zoals figuur 1 laat zien is sinds de aankondiging van het plan de hoeveelheid gerealiseerde nieuwbouw zelfs afgenomen. Het verschil met de prognose uit 2022 is zo groot, dat er in slechts drie jaar tijd al bijna honderdduizend woningen minder gebouwd zijn dan verwacht. Waar komt dat door? En hoe zouden we onze bouwdoelen wel kunnen realiseren?
Stikstof
Als we naar figuur 2 kijken, zien we dat de prijs van verkochte woningen al sinds 2017 harder stijgt dan de bouwkosten. In een normale markt zou dat betekenen dat er ook meer gebouwd wordt, maar we zien de nieuwbouw vanaf 2019 toch stagneren. Een van de redenen daarvoor is een uitspraak van de Raad van State (RvS) in mei dat jaar. Sinds 2015 was het, op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS), toegestaan om bouwprojecten die nieuwe stikstofuitstoot veroorzaken goed te keuren op basis van toekomstige compensatiemaatregelen. Dus: je mocht bouwen, als je het later maar goed zou maken. Die regeling is in strijd met de Habitatrichtlijn van de EU, en de RvS zette er een streep door. De uitspraak had tot gevolg dat 18 duizend bouwprojecten werden stilgelegd.
Na 2022 zien we opnieuw een afname in nieuwbouw. Ook hier valt een deel van de verklaring te vinden bij de RvS. Het is namelijk zo dat de bouw van projecten, een ’tijdelijke’ activiteit, maar een heel kleine bijdrage levert aan de stikstofdepositie in Nederland. Van de totale stikstofdepositie in Nederland wordt ongeveer 69% daadwerkelijk in Nederland uitgestoten. In figuur 3 zien we dat maar 0.1% hiervan op het conto van de bouw komt. Om te voorkomen dat deze kleine bijdrage de Nederlandse bouw volledig op slot gooide, werkte onze overheid met de zogeheten “bouwvrijstelling”, die het mogelijk maakte om tijdelijke stikstofuitstoot (zoals tijdens de bouw) buiten beschouwing te laten bij vergunningsaanvragen. Ook deze maatregel voldoet niet aan het Europese natuurbeschermingsrecht, wederom zette de RvS een streep door het beleid. Dit keer kost het tienduizend bouwprojecten hun vergunning.
Decentralisatie
Stikstofmaatregelen zijn dus een factor, maar ze kunnen niet het gehele bouwprobleem uitleggen. Een andere belangrijke verklaring is te vinden in de decentralisatie van het ruimtelijk beleid. Vroeger, bijvoorbeeld bij de VINEX-nota uit 1991, was het ruimtelijk beleid vooral top-down: Den Haag zette de koers en gemeenten kregen de taak om het uit te voeren. Tegenwoordig liggen er meer en meer taken bij de gemeenten en provincies. Het Rijk bepaalt nog hoevéél woningen een gemeente moet bouwen, maar de gemeenten bepalen zelf wat voor woningen (sociale huur, koopwoningen) en waar. Dat leidt tot problemen. Gemeentelijk bestuur is gevoelig voor de wensen van hun buurt, en bovendien neemt de hoeveelheid beroep- en bezwaarprocedures drastisch toe.
Uit een onderzoek dat de Rijksoverheid vorig jaar publiceerde, blijkt dat ongeveer een op de drie woningen vertraging oploopt vanwege bezwaarprocedures. Volgens het rapport duurt een woningbouwontwikkeling, onder meer hierdoor, van begin tot eind gemiddeld tien jaar. Dat terwijl de daadwerkelijke gemiddelde bouwfase slechts twee tot drie jaar duurt. Al die bezwaarprocedures kosten dus veel tijd, en nog belangrijker, geld. Door de lange onzekerheid en extra kosten sneuvelen veel projecten tijdens de planningfase. Veel bezwaarprocedures blijken uiteindelijk ongegrond (figuur 4), maar kunnen in de tussentijd al onomkeerbare schade aanrichten. Concrete cijfers over de hoeveelheid nieuwbouw die hierdoor sneuvelt ontbreken, maar dat de impact groot is, staat vast.
Vakmensen
Maar, zelfs als we het hele stikstof- en bezwaarprobleem wegdenken, is er volgens een rapport van het Economisch Instituut voor de Bouw (EBI) niet genoeg arbeidscapaciteit om alle bouwplannen te realiseren. Om in de buurt van de honderdduizend gewenste woningen per jaar te kunnen komen zouden er volgens het rapport binnen korte tijd ongeveer zestigduizend vakmensen bij moeten. En dat gaat lastig: mensen opleiden kost tijd. Het enige alternatief op de korte termijn is het opvoeren van arbeidsmigratie, een thema dat in het huidige kabinet niet populair is.
En zo blijven de probleemdossiers zich opstapelen. We zitten gevangen in een systeem dat niemand bewust heeft ontworpen, maar waar we ook niet meer van af kunnen. We hebben het recht op bezwaar omarmd, maar vergeten ondertussen dat stilstand ook kosten meebrengt. We zeggen bouwen, bouwen, bouwen, en slikken de mits, mits, mits stilletjes in. En dus bouwen we vooral uitstel. Wat ontbreekt zijn niet de plannen, maar het lef om een knoop door te hakken. Want zolang iedereen een veto heeft, hebben steeds minder mensen een huis.