Na twee grote wereldoorlogen te hebben gevoerd kwam Europa aan het begin van de jaren 50 langzaam samen. Meerdere decennia verder heeft zich een grote organisatie van 27 landen gevormd waar veel en belangrijke politieke beslissingen worden genomen. Maar hoe heeft de Europese Unie zich in al die jaren ontwikkelt, hoe ziet de toekomst eruit en is verdere uitbreiding eigenlijk wel haalbaar?
‘The most successful EU foreign policy’, zo wordt het Europese uitbreidingsbeleid door sommige politici en analisten ook wel genoemd. Waar het doel bij de oprichting van de Europese Unie vooral was om een nieuwe oorlog te tussen Frankrijk en Duitsland voor eens en altijd te voorkomen, heeft uitbreiding er in de jaren 80 voor gezorgd dat Griekenland, Spanje en Portugal een rustige overgang van dictatuur naar democratie kenden en heeft het idee van EU-toetreding geholpen om Oost-Europa na de val van het IJzeren Gordijn te transformeren naar liberale democratieën. Zo heeft het uitbreidingsbeleid Europa vooral intern een stuk stabieler gemaakt.
Op dit moment wordt er volop gesproken over een eventuele, verdere uitbreiding van de Europese Unie. Toch is er in Brussel ook een discussie gaande over of de EU wel nieuwe landen toe moet laten en of de grenzen van uitbreiding niet in zicht komen. Het succes uit het verleden wordt namelijk door niet iedereen gezien als een garantie voor de toekomst.
Sinds het ontstaan van de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal in 1952 heeft Europa een tamelijk rustige periode gehad vergeleken met de honderden jaren daarvoor. De uitbreiding van de EU heeft daar een belangrijk aandeel in gehad volgens Wouter Zweers, onderzoeker naar het Europese uitbreidingsbeleid bij Instituut Clingendael. “Over de gehele levensspanne van de Europese Gemeenschap is uitbreiding een succesvol instrument geweest dat heeft bijgedragen aan de EU zoals we die nu kennen.”
In de tijdlijn hieronder zijn de verschillende uitbreidingsrondes die de Europese Unie heeft gekend te zien.
Zweers plaatst echter ook een kanttekening bij de Europese uitbreidingsgeschiedenis. “De uitbreidingsronden van 2004 en 2007 brachten ook uitdagingen met zich mee, voor het bestuurbaar houden van de EU en de rechtstaat in de EU.”
Deze zogenoemde ‘uitbreidingsmoeheid’ heeft de afgelopen jaren de boventoon gevoerd in Brussel. Sommigen in (West-)Europa vinden dat de ‘Big Bang’-uitbreiding van 2004 de EU te snel en te veel heeft uitgebreid en dat besluitvorming binnen de EU daardoor moeilijker is. Volgens Zweers is men daarom in de huidige uitbreidingsronde extra voorzichtig om landen te snel toe te laten. De lange geschiedenis van het toelaten van nieuwe landen tot de EU heeft dus nog steeds invloed op hoe er naar dit thema gekeken wordt.
Hoewel de laatste uitbreiding ondertussen al bijna tien jaar geleden is, is de discussie over het uitbreidingsbeleid misschien wel levendiger dan ooit. De Russische invasie in Oekraïne heeft voor een nieuw momentum gezorgd. De ‘uitbreidingsmoeheid’ van de afgelopen jaren heeft plaatsgemaakt voor een vernieuwd optimisme en vertrouwen in uitbreiding. Zo zijn sinds het begin van de oorlog Oekraïne en Moldavië kandidaat-lid geworden, hebben Georgië en Kosovo hun lidmaatschap aangevraagd en zijn de officiële toetredingsonderhandelingen met Noord-Macedonië en Albanië gestart.
Dit nieuwe momentum heeft ook binnen de EU een nieuwe discussie aangewakkerd namelijk die over interne hervormingen. “In de praktijk zijn er grenzen aan het uitbreidingsbeleid door hoe de EU nu is ingericht,” aldus Zweers. Veel landen vinden de huidige procedures onwerkbaar met een groter wordende EU en zijn van mening dat er eerst veranderingen gemaakt moeten worden aan hoe de EU opereert.
Volgens Zweers moet er voor verdere uitbreiding vooral kritisch gekeken worden naar de inrichting van de Europese Unie, de mechanismes die de rechtstaat moeten controleren en de manier waarop lidstaten tot besluiten komen. Vooral dat laatste is een heet hangijzer binnen de EU. Het huidige vetorecht betekent dat één enkel land een besluit waar van de andere 26 kan blokkeren. Veel politici zijn van mening dat dit middel in een grotere EU vaker ingezet zal worden en doeltreffend beleid daardoor vermoeilijkt wordt.
Hoe de Europese Unie er over een paar jaar uitziet is natuurlijk niet te voorspellen. Op dit moment zijn er tien landen die in de wachtrij staan. Deze landen bevinden zich voornamelijk in de Westelijke Balkan, maar ook voormalige Sovjetstaten als Georgië, Oekraïne en Moldavië hebben hun aanmelding ingediend.
In de kaart hieronder zie je welke landen er op dit moment lid willen worden van de Europese Unie en hoe zij er voorstaan.
Het betekent alleen niet dat deze landen op korte termijn lid zullen worden. Zowel bij de kandidaat-lidstaten als binnen de EU zelf zijn er, bovenop de discussie over interne reorganisatie, verschillende uitdagingen volgens Zweers. “Het aanjagen van daadwerkelijke hervormingen op het gebied van rechtstaat en democratie in de landen die lid willen worden, is een lastige opgave. Tegelijkertijd is het ook voor de EU een uitdaging om alle neuzen dezelfde kant op te krijgen.”
Met 27 landen heeft de EU dus vooral een kluif aan zichzelf wil het verder uitbreiden. De roep om hervormingen van de huidige EU-besluitvorming begint dan ook steeds sterker te klinken. Zelfs grote landen als Duitsland spreken zich actief uit voor het veranderen van de huidige regels om de Europese Unie ook in de toekomst bestuurbaar te houden. Zo wordt het debat over het uitbreiden van de club steeds meer een inwendig dilemma.